Кнесет

КНЕ́СЕТ (כְּנֶסֶת, буквально `собрание`), высший законодательный орган Государства Израиль, представляющий собой однопалатный парламент из 120 представителей, избираемых на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Местопребывание — столица Израиля, Иерусалим; официальный язык — иврит (арабские представители имеют право выступать на родном языке, при этом предусмотрен синхронный перевод).

Название израильского парламента происходит от Кнесет ха-гдола (см. Великий собор), действовавшего в начальный период эпохи Второго храма (см. также Кнесет-Исраэль). В нем, как и в современном Кнесете, было 120 членов (хаврей Кнесет; ед. число — хавер Кнесет).

Срок полномочий Кнесета — четыре года (однако Кнесет может принять решение о своем досрочном роспуске и проведении внеочередных выборов). Выборы в Кнесет регламентируются соответствующим законом от 1969 г., а также законом о финансировании политических партий от 1973 г. Депутатом Кнесета может быть избран любой гражданин Израиля, не имеющий второго гражданства и достигший 21 года (если он не лишен судом этого права на основании соответствующего закона и не занимает одну из государственных должностей, оговоренных в Основном законе о Кнесете). Представительство в Кнесете — пропорциональное: список (партийный или индивидуальный) получает число мест в Кнесете пропорционально числу голосов, поданных за него на выборах (вся страна составляет единый избирательный округ); список, получивший менее 3,25% голосов избирателей, не получает парламентского представительства. Полномочия остаются в руках прошлого состава Кнесета до тех пор, пока не состоится формальное образование нового Кнесета. Старейший депутат Кнесета предыдущего состава принимает присягу у новых депутатов, после чего вновь сформированный Кнесет избирает председателя и его заместителей (обычно — представителей главных партий); председатель и заместитель являются президиумом Кнесета, который определяет парламентскую повестку дня.

Работа Кнесета регулируется уставом, ныне действующая версия которого была опубликована 4 февраля 2015 г. Депутаты Кнесета могут проявлять личную парламентскую инициативу тремя способами: запросами к правительству или его членам (премьер-министр или член кабинета обязан дать ответ на запрос с трибуны Кнесета не позднее чем через 21 день с момента подачи запроса), предложениями по повестке дня (предложения о вынесении на обсуждение вопроса, не включенного в повестку, или о снятии с повестки дня вопроса, включенного в нее) и выступлением с частным законопроектом. Абсолютная автономия Кнесета гарантируется законом о парламентской неприкосновенности его членов, который освобождает депутата от судебной ответственности за высказывания или действия, совершенные при исполнении им своих обязанностей в качестве парламентария. Депутат Кнесета может быть полностью или частично лишен неприкосновенности большинством голосов депутатов Кнесета из-за уголовно наказуемого деяния, в совершении которого он подозревается.

Основной функцией Кнесета является законодательная деятельность. В функции Кнесета также входят: избрание президента государства; вынесение вотума доверия вновь сформированному правительству (премьер-министр должен быть депутатом Кнесета; депутатами Кнесета должны быть также заместители министров; министры могут не быть депутатами Кнесета) и принятие присяги его депутатов, равно как и принятие присяги министров и их заместителей, присоединяемых к уже существующему правительству; контроль над деятельностью правительства и правительственных учреждений, включая смещение правительства посредством вынесения ему вотума недоверия (простым большинством голосов; при этом, согласно статье 28 Основного закона о правительстве в редакции 2001 г., необходимо согласовать альтернативную кандидатуру на пост премьер-министра, которая от имени Кнесета представляется президенту).

Кнесет избирает президента страны и государственного контролера, одновременно являющегося уполномоченным по рассмотрению обращений граждан. Согласно действующему законодательству, и президент, и государственный контролер избираются на семилетний срок без права переизбрания.

Принятие законодательных актов осуществляется Кнесетом в соответствии с установленной формальной процедурой. Законопроект, представленный Кнесету правительством, проходит три чтения: первое — после которого он либо снимается с повестки дня (то есть отвергается), либо передается в соответствующую парламентскую комиссию (см. ниже) для детального обсуждения и внесения поправок; второе — на котором обсуждаются внесенные комиссией поправки к законопроекту; третье — на котором окончательная версия законопроекта ставится на голосование. Инициативы отдельных депутатов и фракций проходят еще и утверждение в предварительном чтении. Закон формально вступает в силу после подписания премьер-министром, ответственным за данный вопрос министром и президентом и опубликования в «Решумот» («Официальных ведомостях»). Согласно действующему законодательству, рассмотрение законопроекта, процедура утверждения которого не была завершена, может быть продолжено в Кнесете следующего созыва при условии его утверждения как минимум в первом чтении. Законопроекты, не утвержденные в первом чтении, не передаются для дальнейшего рассмотрения следующему составу депутатского корпуса.

В конце 1980–90-х гг. Кнесетом был принят целый ряд основных законов: О государственном контролере (1988); О свободе и достоинстве личности (1992); О свободе предпринимательства (первая редакция закона была утверждена в 1992 г., ныне действующая редакция — в 1999 г.); О правительстве (последняя редакция закона была принята в 2001 г., см. ниже). В 2014 г. был принят Основной закон о референдуме.

Текущая работа Кнесета осуществляется на пленарных заседаниях, открытых для прессы и широкой публики (если Кнесет не принял решения заседать при закрытых дверях), в пятнадцати постоянных парламентских комиссиях (по парламентским делам; по иностранным делам и обороне; финансовой; экономической; по вопросам внутренних дел и окружающей среды; по труду, социальному обеспечению и здравоохранению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному контролю; по вопросам образования и культуры; по репатриации, абсорбции и связям с диаспорой; по содействию равноправию женщин и обеспечению гендерного равенства; по науке и технологиям; по борьбе с алкоголизмом и наркоманией; по правам ребенка; по депутатской этике) и их подкомиссиях. В случае необходимости обсуждения конкретных актуальных проблем создаются особые парламентские подкомиссии (в начавшем работу в 2015 г. Кнесете 20-го созыва их четыре: по обращениям граждан, по обеспечению доступности и прозрачности правительственной информации, по законопроекту о Государственном управлении по муниципальному обновлению, по законопроекту о реформе государственного телерадиовещания).

В комиссиях Кнесета представительство парламентских фракций пропорционально их представительству в Кнесете в целом. Возглавляют комиссию избираемый ею председатель, устанавливающий повестку дня работы комиссии, и его заместители. Задачами парламентских комиссий являются детальное изучение и доработка законопроектов, полученных от пленарной сессии Кнесета, и их представление Кнесету для окончательного одобрения; контроль и, в случае необходимости, расследование действий исполнительных органов и периодические доклады о результатах на пленарных заседаниях Кнесета. Члены кабинета и, с их разрешения, государственные служащие, военнослужащие и дипломатические представители Государства Израиль приглашаются на заседания комиссий для дачи информации по вопросам, входящим в компетенцию данной комиссии.

Формально каждый депутат Кнесета вправе голосовать по личному усмотрению; фактически же голосование депутатов Кнесета нередко определяется фракционной дисциплиной (за исключением случаев, когда фракция предварительно принимает решение об освобождении своих членов или данного члена от следования партийной дисциплине при голосовании по данному вопросу). Нарушитель фракционной дисциплины может быть подвергнут партийным взысканиям и временному лишению своей доли в отведенном данной фракции на парламентские прения и запросы времени. Нарушитель фракционной дисциплины рискует своим местом в партийных списках к следующим выборам. Парламентские фракции практикуют замену представителя, не желающего голосовать в соответствии с позицией фракции по данному вопросу, другим членом фракции, однако партия не может заменять своих представителей, избранных в Кнесет, другими членами партии. Член или группа членов может оставить свою фракцию и перейти в другую или создать свою собственную, но для этого необходимо, чтобы в новую фракцию вошло не менее трети депутатов той партии, от которой они были избраны, или хотя бы семь депутатов Кнесета, если фракция насчитывает более двадцати депутатов.

Протоколы пленарных заседаний Кнесета публикуются в специальных отчетах — «Диврей ха-Кнесет». Деятельность Кнесета широко освещается в прессе, а также по радио и телевидению. В 2000 г. при Кнесете был создан собственный информационно-исследовательский центр, готовящий аналитические и прикладные материалы по заявкам парламентских комиссий и отдельных депутатов.

Кнесет проводит активную внешнеполитическую деятельность. Происходит обмен делегациями с парламентами других стран. Парламентские общества дружбы связывают депутатов Кнесета с представителями законодательных органов 88 государств. Кнесет является коллективным членом Всемирного парламентского союза, в который входят парламентарии 166 стран. Кнесет обладает статусом наблюдателя либо участника в таких международных ассоциациях, как Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Европейский парламент, Парламентская ассамблея государств — членов НАТО, Парламентская ассамблея стран Средиземноморья, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и др.

Председателями Кнесета были: в 1949–59 гг. — Иосеф Шпринцак, в 1959 г. — Нахум Нир, в 1959–69 гг. — Каддиш Луз, в 1969–72 гг. — Реувен Баркат, в 1972–77 гг. — Исраэль Иешаяху-Шараби, в 1977–80 гг. — Ицхак Шамир, в 1980–81 гг. — Ицхак Берман, в 1981–84 гг. — Менахем Савидор, в 1984–88 гг. — Шломо Хиллел, в 1988–92 гг. — Дов Шиланский, в 1992–96 гг. — Шевах Вайс, в 1996–99 гг. — Дан Тихон, в 1999–2003 гг. — Аврахам Бург, в 2003–2006 и в 2009–13 гг. — Реувен Ривлин, в 2006–2009 гг. — Далия Ицик, с 2013 г. — Юлий Эдельштейн.

В августе 1966 г. было открыто новое здание Кнесета, построенное преимущественно на средства, пожертвованные для этой цели бароном Эдмоном Джеймсом де Ротшильдом (архитекторы И. Кларвейн /1893–1970/ и Д. Карми). В связи с существенным расширением объема и направлений деятельности парламента в 1992 г. к этому зданию было пристроено второе, а в 2005–2008 гг. — третье. Особое полицейское формирование — мишмар ха-Кнесет — несет ответственность за охрану Кнесета.

В 1980-х — начале 1990-х гг. многие израильские политики, ученые, рядовые граждане выступали с требованиями изменения израильской политической системы. Широкое недовольство в стране вызывало непропорционально сильное влияние малых политических партий, их стремление добиваться удовлетворения в первую очередь интересов небольших групп избирателей, которых они представляли. Одной из таких партий была ультрарелигиозная партия Шас. Возникло широкое движение, выступавшее за изменение одного из основных законов в стране — Закона о правительстве. В 1992 г. была принята вторая редакция Закона о правительстве. Было решено, что избиратели будут голосовать отдельно за политическую партию и отдельно за главу правительства, который по новому тексту закона получил расширенные полномочия. Так, согласно первой редакции Закона о правительстве, для отставки кабинета и назначении новых выборов требовались подписи 61 депутата Кнесета. В новой редакции закона голоса 61 депутата Кнесета нужны для прямых выборов главы правительства, а для того чтобы состоялись перевыборы Кнесета, требуются голоса не менее 80 депутатов.

Первые выборы на основании измененного Закона о правительстве состоялись в мае 1996 г. в Кнесет 14-го созыва. Помимо введения прямых выборов главы правительства, для сокращения числа малых партий и уменьшения их непропорционального влияния при формировании кабинета был повышен избирательный барьер. С 1996 г. для того чтобы партийный список был избран в Кнесет, за него должно было проголосовать не менее 1,5% избирателей (раньше избирательный барьер составлял 1%). Но измененный закон не оправдал ожиданий ни политических деятелей, ни широких слоев населения. Так, если в Кнесете 13-го созыва действовали фракции десяти политических партий и движений, то в Кнесете 14-го созыва их число возросло до одиннадцати, а в Кнесете 15-го созыва (выборы в который состоялись 17 мая 1999 г.) — до пятнадцати. Сократилось число мандатов, которыми обладали крупные политические партии в Кнесете 14–15-го созывов. Так, в 1996 г. Израильская партия труда получила в Кнесете 14-го созыва 34 мандата, а в 1999 г. в Кнесете 15-го созыва — 26. Ликкуд в Кнесет 13-го и 14-го созыва провел по 32 депутата, а в Кнесет 15-го созыва — только 19.

Новая избирательная система привела к диаметрально противоположным результатам по отношению к тому, что предполагалось при ее введении: резко возросло влияние малых политических партий и увеличилось их число, а следовательно, при формировании правительственной коалиции избранному главе правительства пришлось столкнуться со значительными трудностями. В 2001 г. была принята третья редакция основного Закона о правительстве, отменившая прямые выборы главы правительства. В Кнесет 16-го созыва, выборы в который состоялись 28 января 2003 г., были избраны представители тринадцати партий. Ликкуд сумел провести в Кнесет 38 депутатов по партийному списку, а после присоединения к нему фракции Исраэль ба-‘алия их совместный объединенный список составил 40 депутатов. Это произошло в первую очередь благодаря огромной личной популярности Ариэля Шарона. Партия труда в Кнесете 16-го созыва сократила свое представительство до 17 депутатов.

Выборы в Кнесет 17-го созыва, которые состоялись 28 марта 2006 г., показали, что падение популярности больших политических партий продолжается. Число представителей Израильской партии труда составило 19 депутатов, Ликкуд, после его раскола в конце 2005 г., сумел провести в Кнесет только 12 своих представителей. Новая партия Кадима, созданная в конце 2005 г. группой депутатов Кнесета, вышедших вместе с премьер-министром А. Шароном из Ликкуда, к которым присоединился ряд депутатов от Партии труда во главе с Шим‘оном Пересом, образовала самую большую фракцию в Кнесете — 29 человек. Малые партии по-прежнему сохраняли свое влияние, в Кнесет 17-го созыва были избраны представители 12 политических партий. Это произошло, несмотря на то, что перед выборами был повышен избирательный барьер, который составил 2% голосов (перед выборами в Кнесет 20-го созыва в 2015 г. он был увеличен до 3,25%). Выборы показали определенное разочарование граждан страны в деятельности парламента: в них приняло участие самое низкое за всю историю страны число избирателей — 63,6%. В арабском секторе процент голосовавших был значительно ниже. Однако в последующих электоральных кампаниях процент проголосовавших граждан постоянно рос: в выборах в Кнесет 18-го созыва в 2009 г. приняли участие 65,2% зарегистрированных избирателей, в Кнесет 19-го созыва в 2013 г. — 67,8%, в Кнесет 20-го созыва в 2015 г. — 72,3%.

О деятельности Кнесета см. также Государство Израиль. Государственное устройство.